Quale PERIMETRO per la città metropolitana di Milano?

Milano è oggi una grande metropoli, largamente prima in Italia, tra le primissime d’Europa e tra le più grandi del mondo, la cui area metropolitana reale non corrisponde però ad alcuna perimetrazione amministrativa o para-amministrativa vigente.

Esistono diversi studi che definiscono la reale estensione di Milano e delle altre metropoli mondiali in base a criteri geografici, urbanistici, funzionali, economici e trasportistici che approssimano con precisione scientifica le dimensioni della metropoli, discostandosi entro una certa misura gli uni dagli altri in base al criterio di valutazione ma validi per inquadrare l’ordine di grandezza dell’area metropolitana. I principi sulla base dei quali questi studi perimetrano le aree metropolitane, pur declinati e mischiati tra loro in un’ampissima gamma di ragionate gradazioni sono sostanzialmente due:

• La continuità fisica dell’urbanizzato (edificato, infrastrutture);
• L’intensità funzionale delle relazioni (pendolarismo, scambi economici).

Su studi simili si è basata la creazione di organismi di governo metropolitano in diversi Paesi del mondo, quando i livelli amministrativi esistenti non consentivano una perimetrazione realistica ed efficiente dell’area metropolitana in questione, risultando troppo piccoli, troppo grandi o, non di rado, non centrati (nel caso di aree che escludevano parti consistenti e vitali dell’area metropolitana includendone invece altri palesemente avulsi sia per quanto riguarda la continuità urbanizzata che l’intensità delle relazioni funzionali).

Sono così nati organismi come l’ Umlandverband Frankfurt (UVF), la Communauté urbaine de Lyon (Courly), l’ Ámbito Metropolitano de Barcelona (AMB), lo Storstockholm e così via.

Per decenni in Italia si è invece addirittura sostanzialmente negata de jure l’esistenza de facto delle aree metropolitane: lo schema Nazione – Regione – Provincia – Comune resisteva rigidamente a qualunque realtà territoriale, dai paesini isolati di montagna alle aree metropolitane di Milano o Napoli dove i Comuni principali non racchiudono che una modesta parte dell’agglomerato urbano e figuravano grandi sì e no come la metà di Roma – che poteva contare sul vastissimo Comune – comprensorio istituito in epoca fascista – pur avendo una dimensione metropolitana nettamente più vasta nel primo caso e quasi identica nel secondo. Un dato semplice quanto basilare come la densità insediativa bastava a rilevare il paradosso: quella delle Province di Milano e Napoli era assolutamente di tipo urbano e del tutto analoga a quella del solo Comune di Roma.

Con la L. 142/90 Ordinamento delle autonomie locali furono finalmente riconosciute giuridicamente, sia pur con almeno vent’anni di ritardo sulla scena europea, le Città Metropolitane, ma per la loro traduzione in pratica si è dovuta attendere la L.56/2014 Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni. Ma il problema, soprattutto per Milano, è ben lungi dall’essere risolto, in quanto la metropoli si trova a dover far conto con una perimetrazione del tutto inadeguata.

L’attuale perimetrazione della Città Metropolitana di Milano, perfettamente coincidente con quella della ex Provincia di Milano ed estesa per 1.576 km2 con 3.218.201 abitanti per una densità media di 2.042 ab/km2, vigente dal 1 gennaio 2015, non è per nulla significativa.

Restano infatti esclusi dall’area metropolitana milanese nientemeno che la prima storica direttrice di conurbazione industriale milanese quanto italiana, la Milano-Monza, il cui comune capoluogo dista appena 4km completamente urbanizzati ad altissima densità da Milano, sì che assieme ad altri può tranquillamente considerarsi di prima cintura rispetto al “core” metropolitano (ancorché tecnicamente in seconda cintura rispetto al Comune di Milano confina infatti con la A52 Tangenziale Nord Milano e col raccordo autostradale che circonda Milano Città), gran parte del distretto industriale del Sempione e l’aeroporto intercontinentale di Milano Malpensa. Per contro rimane compreso, al di fuori di ogni logica di gestione metropolitana del territorio, il Comune agricolo di San Colombano al Lambro, a 35 km di campagna da Milano.

Un’area metropolitana così definita non può funzionare.

Che tipo di rappresentatività può garantire ad un’area urbana estesa e complessa come quella milanese una perimetrazione che le amputa gran parte le due direttrici di conurbazione principali e l’aeroporto intercontinentale?

Che senso ha per Saronno, legato a quattro binari a Milano Città e distante 19’ di urbanizzato continuo lungo la via Varesina, ricadere amministrativamente in Provincia di Varese?

A cosa è mai servito istituire la Provincia di Monza e Brianza l’11 giugno 2004 (1) (dunque non si tratta nemmeno di una perimetrazione ereditata come retaggio della storia pre-industriale) quando non esiste studio urbanistico o anche più banalmente osservazione satellitare o diretta che non provi aldilà di ogni ragionevole dubbio come tale area urbana (seconda per densità tra le province italiane) sia completamente inclusa nell’area metropolitana milanese e ne rappresenti anzi il settore dove la conurbazione è più stretta e compatta e le relazioni più intense?

Quale utilità presenta il fatto che l’aeroporto noto nel mondo come Milano Malpensa, secondo in Italia per passeggeri e primo per merci, primo del Nord Italia e uno dei due unici aeroporti intercontinentali del Paese figuri in provincia di Varese, quando le relazioni con Milano sono almeno dieci volte più forti e più consolidato è anche l’urbanizzato che li separa?

Si immagini se in Europa si sarebbe mai accettata una Banlieue parigina che escluda la Dèfense e l’aeroporto Charles De Gaulle. Eppure a Milano succede. La corrispondenza, automatica quanto fallace, tra le perimetrazione delle ex Province e delle neo Città Metropolitane penalizza in particolar modo Milano. Non Roma, la cui provincia di gran lunga più estesa dell’area metropolitana capitolina la include con largo margine, tanto che la densità media figura due volte e mezzo inferiore a quella della Città Metropolitana di Milano, e dove comunque il solo vastissimo Comune ne include gran parte. Non Napoli, la cui Provincia aderisce con molto migliore approssimazione all’area metropolitana vera e propria. Non Torino, il cui perimetro è largamente sovradimensionato, al punto che la densità risultante supera di poco i 300 ab./km2, ma almeno include completamente la Città Metropolitana vera e propria (e, come ovvio, se l’ideale sarebbe una Città Metropolitana che includa tutta e sola l’area metropolitana vera e propria dovendo mancare l’uno dei due è molto meglio sia il secondo, dimodoché il nuovo ente possa comunque disporre di potestà sull’intero territorio). E’ proprio l’Area Metropolitana di Milano, di gran lunga la più vasta, popolata ed economicamente rilevante delle aree metropolitane italiane, foriera di oltre 1⁄8 del PIL nazionale, a rimanere sprovvista di adeguato riconoscimento della propria dimensione metropolitana nella sua interezza.

Eppure gli studi cui attingere per giungere ad una perimetrazione ragionata non mancano di certo.

In base allo studio Le Aree Metropolitane in Italia e i loro caratteri socio-territoriali dell’Università di Milano Bicocca del dicembre 2013 l’Area Metropolitana di Milano, intesa in realtà come regione urbana policentrica transregionale comprensiva anche dei capoluoghi Novara, Varese, Como, Lecco, Bergamo e Brescia, conta oltre 7,5 milioni di abitanti su 7.528 km2 di estensione comprensiva di 858 Comuni, per una densità risultante ancora urbana di circa 1.000 ab/km2, superiore a quella della attuale Città Metropolitana di Roma, mentre la popolazione è paragonabile a quella della maggiore regione urbana d’Europa, la Ruhr, con 11,5 milioni di abitanti e superiore a quella del Randstat Holland con 7,1.

La stessa OCSE identifica per la regione urbana di Milano una popolazione di 7,4 milioni di abitanti.

Si tratta di una perimetrazione del tipo “Regione Urbana Policentrica” eccessivamente ampia, tuttavia risulta più sensata, in termini di urbanizzato e relazioni, di quella attuale.

Le stime storiche ISTAT ed EUROSTAT individuano la vera e propria area metropolitana di Milano come l’attuale Città Metropolitana (ed ex Provincia) meno il Comune di San Colombano al Lambro (2) più la Provincia di Monza e Brianza e l’area Saronno – Busto Arsizio – Gallarate – Malpensa in provincia di Varese. Tale perimetrazione conta oltre 4,3 milioni di abitanti su circa 2.250 km2, per una densità media di circa 1.911 ab/km2 e corrisponde in effetti col concetto di FUA (3) ripreso anche dall’OCSE.

Il recente studio ISTAT La nuova geografia dei sistemi locali pubblicato nel 2015 individua per la metropoli milanese quattro diversi livelli di perimetrazione valutati scientificamente, ovvero:

• Il Sistema Locale (SI) (4), comprendente 174 comuni estesi per 1.838 km2 con 3.685.101 abitanti per 2.005 ab/km2;

• La Metropolitan Area (MA) (5), comprendente 252 comuni estesi per 2.633 km2 con 4.073.812 abitanti per 2.032 ab/km2;

• La Functional Urban Region (FUR) (6) comprendente 347 comuni estesi per 4.129 km2 con 4.766.091 abitanti per 1.154 ab/km2;

• L’Area Metropolitana Funzionale (AMF) (7) comprendente 363 comuni estesi per 4.431 km2 con 4.869.226 abitanti per 1.099 ab/km2.

Le densità risultanti, sempre superiori ai 1.000 ab/km2 e dunque di tipo urbano dimostrano l’effettiva natura delle aree urbane delimitate dalle perimetrazioni ottenute. Tuttavia esse sono definite maggiormente sulla base di criteri legati al principio dell’autocontenimento dei flussi pendolari che all’effettivo continuum urbanizzato e, in particolare negli ultimi due casi, danno luogo ad aree effettivamente più vaste della Grande Milano, pur magari escludendo centri già ad essa conurbati.

Uno studio che offre una più efficace perimetrazione dell’area metropolitana milanese per approssimazione all’effettiva Forma Urbis ed al consumo di suolo reale dell’agglomerazione milanese è World Urban Areas, presentato annualmente da Demographia (8), giunto alla X edizione nel 2016 e ormai ampiamente ripreso da altri studi, atlanti geografici ed enciclopedie, compresa Wikipedia.

In base ad esso, l’Area Urbana di Milano comprende la Città metropolitana di Milano meno il Comune di San Colombano al Lambro, la Provincia di Monza e Brianza e parte delle Province di Varese, Como e Lecco con 326 Comuni in totale, conta 5.264.000 abitanti ed è estesa per 1.891 km2, con una densità media di 2.784 ab/km2.

Tali dati ne fanno di gran lunga la prima d’Italia (seguono Roma, Napoli e Torino con 3,8, 3,7 e 1,5 milioni di abitanti, uniche nel Paese a superare la soglia di 1 milione di abitanti), la terza UE dopo Parigi e Madrid (9), la sesta dell’intero Continente Europeo dopo Londra, Mosca, Istanbul, Parigi e Madrid (superate invece Barcellona, San Pietroburgo e tutte le metropoli tedesche) e la 69° del mondo, ove sono 468 le metropoli con oltre 1 milione di abitanti e oltre 1.000 le grandi città dai 500.000 abitanti in su.

La densità media decisamente urbana, nettamente superiore a quella del solo Comune di Roma (2.232 ab/km2), circa tre volte e mezza più alta di quella della Città Metropolitana di Roma Capitale, superiore di 1⁄3 a quella della Città Metropolitana di Milano e sempre maggiore a quella delle pur meno popolate e spesso più vaste aree individuate dagli altri studi, pur restando imperniata su di un’area monocentrica quanto radiocentrica, conferma la migliore approssimazione alla reale dimensione urbana della metropoli milanese.

In ogni caso, i diversi studi confermano per Milano una natura metropolitana interprovinciale e un ordine di grandezza di circa 5 milioni di abitanti su 2.000 km2, per 2.500 ab/km2.

La possibilità (l’opportunità è certa) per la Città Metropolitana di adottare perimetri diversi da quello ex- provinciale non è solo teorica o limitata al mondo scientifico-accademico. Le stessi Leggi di riferimento, pur essendo le medesime a sancire il perimetro provinciale come opzione iniziale automatica, lo prevedono.

La L.142/90 cita infatti al Capo VI Aree Metropolitane, Art. 17 Comma 6 che “Quando l’area metropolitana non coincide con il territorio di una provincia si procede alla nuova delimitazione delle circoscrizioni provinciali o all’istituzione di nuove province”.

Anche la L.56/2014 ricorda testualmente all’art. 1 comma 6 “Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia omonima, ferma restando l’iniziativa dei comuni, ivi compresi i comuni capoluogo delle province limitrofe, ai sensi dell’articolo 133, primo comma, della Costituzione, per la modifica delle circoscrizioni provinciali limitrofe e per l’adesione alla città metropolitana”.

Nonostante ciò, nulla è stato intrapreso in tal senso. Perché?

Le difficoltà stanno tutte nella difficoltà che ha la politica di superare i campanilismi e, più in generale, nella stessa preoccupante e sempre più frequente messa in discussione del principio della Democrazia Rappresentativa.

Sempre più spesso abbiamo assistito in questi ultimi anni a decisioni tanto importanti quanto squisitamente tecniche affidate a referendum per l’incapacità della politica di giungere ad una soluzione, un caso su tutti la Brexit, ma non sono rari anche gli esempi italiani. L’istituzione referendaria, così come i pareri locali espressi dai vari comitati e associazioni o financo singoli cittadini sono ovviamente e giustamente previsti e tutelati dalla Costituzione.

Tuttavia queste forme partecipative, come tutto in Democrazia, devono sottostare a limiti e regole precise. Come ha ricordato giustamente Piero Angela “la velocità della luce non si decide per alzata di mano”.

Fuor di metafora, esistono aspetti tecnici e scientifici che sul piano tecnico e scientifico devono essere valutati; tra questi dovrebbe rientrare anche la delimitazione delle aree metropolitane.

(1) Divenuta operativa nel giugno 2009.

(2) Il Comune, un piccolo centro agricolo nella Bassa Padana lodigiana presso le rive del Po, rimase in Provincia di Milano quando fu istituita la Provincia di Lodi il 6 marzo 1992, con scorporo di 61 comuni del lodigiano dall’allora Provincia di Milano.

(3) Functional Urban Area, Area Urbana Funzionale.

(4) Bacino di autocontenimento dei flussi pendolari, ISTAT, 2014.

(5) OECD, 2012.

(6) Valutazione sulla base dei dati incrociati relativi ai flussi pendolari e al consumo di suolo, Cheshire and Hay 1989; Compagnucci 2015.

(7) SI di Milano con SSII aggregati caratterizzati da almeno il 15% del pendolarismo sul SI di Milano.

(8) www.demographia.com

(9) A seguito della Brexit Londra non appartiene tecnicamente più all’Unione Europea.

ANDREA BRUSCHI

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